Legge urbanistica: quale territorio vogliamo costruire, o de-costruire?

«L’urbanistica nasce per cercare la giustizia nello spazio. Non serve solo a costruire, ma soprattutto a far convivere le persone, muovendosi costantemente sul delicato crinale tra sapere tecnico e responsabilità politica. L’urbanistica non governa le persone, governa con le persone. Di qui la sua natura profondamente politica».

Così scrive Elena Granata nell’introduzione del suo libro La città è di tutti (di tutte, l’avrei titolato io, ndr).

Questa frase racchiude il punto politico della legge appena votata: l’urbanistica non riguarda soltanto edifici, strade, parcheggi o aree edificabili. Riguarda il modo in cui le persone potranno abitare, muoversi, incontrarsi e vivere i territori nei prossimi decenni. E la legge urbanistica deve quindi essere valutata non soltanto per la sua capacità di organizzare procedure amministrative, ma per l’idea di territorio che rende possibile.

Purtroppo abbiamo ben chiaro gli effetti sui nostri territori di politiche di “sviluppo” indiscriminato negli ultimi decenni: consumo di suolo, impermeabilizzazione, espansione urbana, frammentazione degli ecosistemi e una crescente dipendenza dall’automobile. Abbiamo cercato di intervenire sulla legge tenendo a mente i nodi che possono cambiare concretamente la qualità dello spazio in cui viviamo.

Rigenerare non significa soltanto costruire di nuovo

Uno dei risultati ottenuti riguarda proprio il concetto di rigenerazione urbana. La rigenerazione non viene ricondotta esclusivamente alla sostituzione o trasformazione del patrimonio edilizio esistente. Grazie a una nostra proposta di modifica approvata, entrano nella definizione anche interventi di de-impermeabilizzazione e rinaturalizzazione dei suoli compromessi.

È un passaggio importante perché cambia il punto di vista: per troppo tempo il territorio urbanizzato è stato considerato come una superficie sulla quale continuare a trasformare, sostituire, densificare. Ma una città può essere rigenerata anche quando si costruisce meno: togliendo cemento dove non serve più, restituendo permeabilità al suolo, ricreando spazi verdi, migliorando la capacità del territorio di assorbire l’acqua e contrastando gli effetti delle isole di calore. Rigenerare, quindi, non significa necessariamente sostituire un edificio con un altro: può significare anche restituire spazio alla natura.

È una prospettiva particolarmente importante in una fase in cui la crisi climatica rende sempre più evidenti i costi dell’impermeabilizzazione e della perdita di suolo. E significa assumere fino in fondo un principio: prima di occupare nuovo territorio, bisogna guardare a quello che abbiamo già trasformato.

L’obiettivo politico resta quello del consumo di suolo zero, accompagnato da una gerarchia diversa delle trasformazioni: prima il riuso e la rigenerazione dell’esistente, poi la de-impermeabilizzazione e la rinaturalizzazione delle aree compromesse e soltanto in ultima istanza nuove trasformazioni, quando siano realmente necessarie.

Per chi è lo spazio pubblico?

C’è poi una questione apparentemente molto concreta, ma in realtà profondamente politica: per chi stiamo progettando le nostre città? Per chi si muove a piedi, per chi va in bicicletta, per chi utilizza il trasporto pubblico, per una persona anziana, per una bambina, per una persona con disabilità? Oppure continuiamo a progettare prima di tutto per le automobili? Lo spazio pubblico è una risorsa limitata e deve essere distribuito a seconda delle priorità. Per decenni la pianificazione urbana ha considerato normale destinarne una quota significativa alla circolazione e alla sosta automobilistica. Al contrario, le infrastrutture per la mobilità attiva sono state spesso considerate complementari, accessorie.

Ma se una legge urbanistica deve progettare il territorio del futuro, non può limitarsi a fotografare le abitudini del passato. Grazie ai nostri emendamenti, la mobilità sostenibile rientra tra gli obiettivi della pianificazione e tra le dotazioni urbanistiche vengono riconosciute anche le velostazioni e le infrastrutture per la ciclabilità.

Ma oltre alle modifiche puntuali al testo della legge, la Giunta regionale ha accolto un nostro ordine del giorno impegnandosi a stabilire parametri massimi per la dotazione di parcheggi destinati alle automobili private e, contemporaneamente, parametri minimi per il parcheggio sicuro e protetto delle biciclette all’interno del regolamento attuativo. È un cambio di paradigma: non si tratta di togliere spazio alle persone che utilizzano l’automobile, ma di smettere di considerare automaticamente l’aumento dei parcheggi come una risposta neutrale e obbligata alle esigenze urbane, spesso creando delle ferite insanabili nel tessuto storico e architettonico dei centri urbani. Anche in questo caso il quadro europeo va nella stessa direzione, con nuove prescrizioni all’interno della Direttiva “Case Green” che rafforzano gli spazi destinati alla mobilità ciclabile negli edifici già a partire da gennaio 2027.

Ma al di là delle questioni legate alla mobilità e allo spazio urbano, c’è poi un tema che riguarda in modo particolare la storia e la struttura del territorio regionale: quello dei domini collettivi e degli usi civici. I domini collettivi sono infatti legati a forme storiche di autogoverno delle comunità e alla gestione condivisa di beni che, in molti casi, hanno svolto e continuano a svolgere una funzione fondamentale di presidio del territorio. Soprattutto nelle aree montane, boschi, pascoli e altri terreni collettivi non rappresentano soltanto una superficie sulla quale esercitare un diritto: costituiscono una parte della struttura sociale, economica e ambientale delle comunità. Se la pianificazione del territorio deve tenere conto delle persone che quel territorio lo abitano e lo governano, allora deve riconoscere anche quelle forme di gestione collettiva che, spesso da secoli, hanno contribuito a mantenerlo e a prendersene cura.

Con diverse proposte emendative abbiamo quindi chiesto di rafforzare il ruolo dei domini collettivi nei processi di pianificazione, riconoscendone non soltanto la dimensione proprietaria, ma anche il valore sociale, comunitario, ambientale e di autogoverno. È un tema che si collega direttamente alla questione più generale dei beni comuni: non tutto ciò che non è proprietà privata è semplicemente patrimonio pubblico, e non tutto ciò che viene amministrato collettivamente può essere trattato come una normale categoria amministrativa. Esistono forme di appartenenza e di gestione comunitaria che hanno una propria storia, proprie regole e una funzione concreta nella tutela del territorio.

Su questo punto, tuttavia, la riforma non ha accolto l’apertura che avevamo chiesto.

La pianificazione è una questione politica, e i tempi sono fondamentali

Uno dei temi più rilevanti sollevati durante la discussione riguarda il ruolo dei Consigli comunali. La pianificazione del territorio non è soltanto una questione tecnica: stabilire dove localizzare infrastrutture, attività produttive, servizi, insediamenti e grandi trasformazioni significa compiere scelte politiche che possono modificare profondamente la vita di una comunità.

Per questo abbiamo insistito sulla necessità di rafforzare il ruolo degli organi elettivi, chiedendo che gli indirizzi strategici che orientano la partecipazione delle Amministrazioni comunali ai tavoli di pianificazione sovracomunale siano preventivamente deliberati dai Consigli comunali. Il principio è quello della responsabilità democratica: le decisioni di area vasta non possono diventare esclusivamente il risultato di sedi tecniche o di accordi sovracomunali, senza che gli organi che rappresentano direttamente le comunità abbiano definito un mandato politico. Ed è una questione che va oltre la singola procedura urbanistica. Significa chiedersi chi decide sul territorio e a nome di chi.

Un ulteriore elemento, apparentemente procedurale ma tutt’altro che secondario, riguarda l’attuazione della riforma. Una legge urbanistica non può diventare concretamente operativa nel momento in cui viene approvata dal Consiglio regionale. Una parte decisiva delle sue conseguenze, infatti, dipenderà dai regolamenti, dagli strumenti applicativi e dal lavoro che dovranno svolgere i Comuni. Per questo abbiamo ottenuto un chiarimento importante: il regolamento di attuazione dovrà essere approvato dalla Giunta entro 180 giorni e il periodo concesso ai Comuni per adeguare i propri strumenti urbanistici decorrerà dalla pubblicazione del regolamento, non semplicemente dall’entrata in vigore della legge. Si tratta di un risultato non da poco: i Comuni potranno infatti procedere all’adeguamento dei propri strumenti disponendo prima del quadro regolamentare necessario per sapere concretamente come applicare la nuova disciplina.

La partecipazione e la copianificazione transfrontaliera non sono dettagli

Una delle principali criticità della riforma rimane però la questione della partecipazione. Avevamo chiesto di rafforzare il ruolo della partecipazione nei processi di pianificazione, andando oltre la semplice pubblicazione degli atti e la possibilità formale di presentare osservazioni, spesso ignorate. 

Partecipare non significa soltanto poter parlare, ma poter comprendere, poter incidere e soprattutto poter sapere che cosa è stato fatto delle proprie proposte. Se la società civile – anche nelle sue forme organizzate – viene coinvolta e poi non riceve una risposta sulle proprie osservazioni, il rischio è che la partecipazione si trasformi in una procedura burocratica, alimentando – anziché ridurre – la distanza tra cittadinanza e istituzioni.

Su questo fronte, nonostante le proposte avanzate prendendo spunto da altre normative regionali come quelle esistenti in Toscana ed Emilia-Romagna, non c’è stata l’apertura necessaria. Ma non consideriamo la partita chiusa: proprio perché la legge avrà una delicata fase attuativa, la qualità democratica dei processi di pianificazione potrà e dovrà essere verificata anche nella pratica.

Tra i temi sui quali abbiamo presentato numerose proposte c’è anche la dimensione transfrontaliera. Ecosistemi, corsi d’acqua, reti della mobilità, infrastrutture, insediamenti e flussi logistici attraversano quotidianamente il confine tra Italia, Slovenia e Austria. Per questo abbiamo proposto una maggiore valorizzazione dei GECT, i Gruppi Europei di Cooperazione Territoriale, come strumenti di pianificazione integrata. La cooperazione transfrontaliera non può essere soltanto un elemento della nostra identità europea o una cornice per singoli progetti finanziati dall’Unione europea. Può diventare anche uno strumento concreto per governare fenomeni che, per loro natura, non possono essere affrontati efficacemente da un solo territorio amministrativo. Anche su questo aspetto, le proposte presentate non hanno trovato lo spazio auspicato nel testo finale.

Porto e città: lo sviluppo non può scaricare i suoi costi sui quartieri

Un altro tema affrontato durante la discussione è il rapporto tra portualità, logistica e centri abitati, una questione particolarmente concreta per la nostra Regione. È esperienza quotidiana di tutte noi che la crescita delle attività portuali e logistiche che stiamo vivendo produca innegabilmente anche flussi di traffico e impatti che ricadono direttamente sui quartieri e sulla viabilità ordinaria. Anche su questo punto un nostro ordine del giorno è stato accolto dalla Giunta. L’impegno riguarda l’organizzazione dell’accessibilità agli ambiti portuali e retroportuali attraverso una rete dedicata, stradale e ferroviaria, in modo da evitare che il traffico pesante venga riversato sulla viabilità ordinaria e residenziale. Lo stesso principio viene esteso alle aree buffer e logistiche, che dovranno essere collegate a tale rete.

È un principio di pianificazione importante: infrastrutture strategiche e grandi flussi logistici devono essere convogliati su infrastrutture adeguate, invece di utilizzare semplicemente le strade urbane esistenti come valvola di sfogo. Economia e qualità della vita non devono essere interessi contrapposti: una buona pianificazione dovrebbe essere in grado di tenere insieme entrambe.

La legge è approvata. Ora comincia la fase decisiva

Il bilancio del lavoro svolto sulla riforma non può essere ridotto al numero degli emendamenti approvati. Alcune proposte sono entrate direttamente nel testo della legge, altre hanno trovato spazio attraverso ordini del giorno accolti dalla Giunta, che impegnano la fase attuativa. Altre ancora, dalla partecipazione ai domini collettivi fino alla dimensione dei GECT, non hanno trovato l’apertura auspicata, ma è stato importante porre il tema in Aula.

Siamo consapevoli che la discussione non termina con il voto finale. La parte più concreta della riforma si giocherà ora nel regolamento attuativo, nelle scelte della Regione e nell’applicazione che ne faranno i Comuni. Sarà lì che si capirà se parole come rigenerazione, sostenibilità, resilienza e qualità urbana avranno prodotto cambiamenti reali oppure saranno rimaste soltanto principi generali.

La legge è stata approvata. Ora bisogna vigilare sulla costruzione del futuro dei nostri territori.