Una proposta organica di Variante 1 del Piano di Governo del Territorio

Tra il 2021 e la fine del 2023 ho fatto parte del gruppo di ricerca per gli studi preliminari della Variante 1 del Piano di Governo del Territorio (PGT) della Regione Friuli-Venezia Giulia. Tali studi sono stati condotti nell’ambito di convenzioni tra la Regione Autonoma FVG e le Università di Trieste, Udine e Venezia. Il mio incarico, in tale contesto, era quello di occuparmi della direzione scientifica del PGT (non degli studi) e, quindi, di mettere a punto una proposta organica e completa di PGT.  Tale proposta è stata illustrata nel corso di una giornata di lavori, dedicata alla presentazione degli esiti di tutti gli studi, avvenuta, presso la sede udinese della Regione, il giorno 13 novembre 2023. Di seguito si riprendono, in forma sintetica, i contenuti della relazione che ho tenuto in quella circostanza.

Dal punto di vista delle criticità del territorio regionale ho sostenuto che non può reggere a lungo una struttura insediativa doppiamente critica a causa:

a. dell’«obsolescenza» tecnica e funzionale che riguarda gran parte dell’edilizia, dell’urbanistica (di quartieri, zone produttive, commerciali e turistiche ecc.) e dell’infrastruttura territoriale realizzate con il ciclo espansivo e «fossile» avviatosi, in regione, a partire, in particolare, dal secondo dopoguerra.

b. della divaricazione crescente tra aree che generano servizi ecosistemici (acqua, cibo, suolo libero, cattura Co2, energia rinnovabile ecc.) ma che sono svantaggiate ed in forte declino e aree urbane che godono dei servizi ecosistemici e, al contempo, anche di quelli urbani.

Per quanto riguarda gli scenari possibili ho sostenuto che, se i vari studi affidati dalla Regione ci danno conto delle dinamiche interne, all’esterno, però, crisi ambientale e climatica (ma anche pandemica, geopolitica, demografica ecc.) stanno cambiando profondamente gli scenari globali (rendendoli molto più turbolenti). Questa “policrisi” sta rendendo, in particolare, molto più complesso il modo di prendere le decisioni anche a scala regionale. Servono, pertanto, strumenti per orientarsi nel buio ed in un «mare tempestoso».

Scenari futuri

Da questo punto di vista ci vengono in soccorso studi condotti a livello europeo (dall’agenzia europea Espon) nel corso del secondo decennio del secolo e che si focalizzano, con taglio diverso dai primi anni duemila, su tre grandi scenari futuri:

1. lo scenario A “Europe of Flows / Metapolis” che è caratterizzato dalle tendenze della globalizzazione finanziaria e dei mercati e dove le maggiori città europee ne sono i nodi principali.
2. lo scenario B “Europe of Cities / Metropolis” che è centrato sulle città europee maggiori come grandi attrattori di persone e attività anche dalle città piccole e dalle aree interne europee.
3. lo scenario C “Europe of Regions / Ecopolis” che è costituito dalle città di medio-piccole dimensioni che, più che attrarre, cercano di trattenere abitanti grazie alla qualità economica, culturale e ambientale dei loro territori, fattori questi dai quali si possano generare anche nuove attività.

A questo proposito va detto che Metropolis e Metapolis rappresentano certo delle tendenze forti e influenti e la cui inerzia permarrà anche in futuro e per lungo tempo, ma che, essendo notoriamente tendenze «dissipative» -e, dopo le numerose crisi di questi anni, anche meno propulsive-, sono oggi anche meno desiderabili di Ecopolis.

Detto questo, però, chiediamoci cosa possa fare una pianificazione regionale che non può certo decidere da sola una direzione univoca da dare alla sua evoluzione e controllando poi, passo passo, che quella direzione sia mantenuta nel tempo. Non avrebbe senso, infatti, orientare il futuro in una certa predefinita direzione se questo futuro è troppo incerto. Si rischia di «sbattere» contro gli «scogli» della realtà. L’alternativa, tuttavia, non è lasciare che le cose vadano per conto loro (quasi la barca si «regolasse da sola»), ma, semmai, essere preparati a cambiamenti improvvisi e imprevisti, conservando l’identità ma migliorando e rinnovando la struttura. Ciò si chiama, tecnicamente -purtroppo con termine abusato-, “resilienza”.

L’obiettivo più generale che abbiamo proposto per il PGT è, pertanto, quello di una regione resiliente ed ecopolitana dove, cioè, servizi ecosistemici, energia rinnovabile diffusa, economie circolari, filiere corte e medie, digitalizzazione, ecc., ma anche una etica e un’estetica del territorio, siano i motori di un modello di regione, al centro d’Europa, convincente e attrattivo soprattutto per le giovani generazioni (che sono quelle a cui, tra l’altro, non possiamo non destinare il PGT). Ma, al di là delle necessarie speranze e dei dovuti auspici, chiediamoci cosa si possa realmente realizzare con un PGT.

Intanto, più nello specifico, consideriamo il PGT come lo strumento che deve essere capace di istruire progetti, politiche e pratiche sociali per un processo di «rigenerazione territoriale» che necessariamente durerà decenni e che, per questo motivo, deve assumere una prospettiva temporale di piano, almeno al 2050.

Chi ha il potere di governare il territorio?

Ma se il PGT ne è lo strumento, chiediamoci, prima di tutto, cosa sia effettivamente il Governo del Territorio (GdT). Questo deve necessariamente riferirsi al potere di conferire valori e assetti al territorio. Ma chi detiene oggi il «potere» di conferire nuovi valori e assetti allo spazio regionale? L’Unione europea, infatti, ha assunto grandi poteri nella programmazione delle risorse. Lo Stato, inoltre, oltre che con le grandi infrastrutture, ha anche buona parte del potere, attraverso la pianificazione paesaggistica, di conferire valori culturali e simbolici al territorio. Non sembra si possa discutere, tuttavia, che, in capo alla Regione rimangano: un potere (ancorché condiviso e multilivello) sulla programmazione generale degli assetti; il potere dell’effettiva distribuzione e localizzazione delle risorse sul territorio; il potere regolativo diretto sugli usi del suolo; il potere di assetto delle autonomie locali e la eventuale definizione di “aree vaste”.  In sintesi, la Regione, nonostante tutto, ha il potere di identificare e attuare un proprio modello di assetto territoriale rispetto al quale distribuire risorse; individuare reti e regolare flussi; fissare indici e parametri di assetto fisico; regolare e tutelare usi del suolo. In altre parole, di fare «pianificazione territoriale» a tutti gli effetti. Non è poca cosa!

L’attuazione del PGT

Il come si attua il PGT costituisce, allora, un nodo decisivo. A tal fine, i «meccanismi di attuazione», da disciplinare con una legge apposita di GdT, sono fondamentali per la sua attuabilità. In linea generale si possono individuare cinque «meccanismi di attuazione»:

1. quello che va ad incidere sulla realizzazione diretta, da parte della Regione, di strutture e infrastrutture di sua competenza;
2. quello che va ad incidere sulla realizzazione indiretta, da parte dei Comuni, attraverso i piani urbanistici comunali;
3. quello che va ad incidere attraverso i “Progetti di Territorio” (strumenti di partenariato pubblico-privato per la “rigenerazione territoriale” da disciplinare ex-novo);
4. quello che va ad incidere attraverso le varie politiche regionali di settore (energia, ambiente, agricoltura, turismo ecc.);
5. quello che va ad incidere attraverso la definizione di nuove “aree vaste”.
6. IL PGT dovrebbe presidiarli tutti anche perché non è detto che tutti funzioneranno adeguatamente! Da questo punto di vista, la legge di GdT che disciplinerà anche il PGT, diventa decisiva. Un PGT senza legge di GdT, non servirebbe a nulla perché lascerebbe il PGT nel limbo dell’inconcludenza come è già avvenuto nel 2013.

Per concludere, le soluzioni proposte possono caratterizzare il PGT FVG come un piano regionale del tutto nuovo (perché non esiste nel panorama nazionale e forse europeo). L’insieme di PGT più legge regionale di GdT (per attuarlo), può, inoltre, ridare alla Regione FVG quel ruolo di Laboratorio del Governo del Territorio che ha avuto negli ultimi decenni del secolo scorso.

Sandro Fabbro, professore di Urbanistica e Pianificazione territoriale